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Alguns elementos sobre o desenvolvimento urbano no Rio pandêmico e segregado

Alguns elementos sobre o desenvolvimento urbano no Rio pandêmico e segregado

Ao longo dos últimos anos a cidade foi sendo tomada por grupos de interesses, desde os grandes setores econômicos até os de pequenos e médios segmentos que “privatizaram” os espaços públicos, ocupando ruas, praças, vilas, favelas, conjuntos habitacionais e bairros por meio de práticas informais, ilegais e clandestinas. A consolidação desse mosaico de interesses – amplo, diferenciado, legalizado, ilegítimo, ilegal e clandestino – só foi possível pela dominância de vontades privadas no âmago do poder público e a inexistência de participação e compartilhamento de decisões coletivas. Esse conjunto de práticas transformou o território municipal não numa “cidade partida” (como em Zuenir Ventura), mas numa “cidade fragmentada”, onde as iniciativas foram repartidas entre esses grupos privados, anulando o público e o coletivo e criando uma cidade marcada por ações pontuais e desarticulada.

O Rio se tornou uma cidade duplamente excludente. Não acolhe sua população socialmente vulnerável e exclui da construção coletiva da cidade parte expressiva da sociedade civil. A pandemia COVID-19 vem agravando e sendo agravada por esse quadro em interação dialética: por um lado afeta mais àqueles que vivem em áreas de maior densidade e menor salubridade e expõe a gravidade das desigualdades sanitárias, habitacionais e informacionais, entre outras; por outro lado, o não atendimento das necessidades cotidianas e as condições socioeconômicas da classe trabalhadora de menor renda (31,4% dos cariocas têm rendimento nominal mensal per capita de até 1/2 salário mínimo, segundo IBGE 2017), provocam uma interação subserviente desta em suas relações de trabalho, fazendo com que ela não atenda às recomendações sanitárias dos órgãos internacionais e das instituições de pesquisa em saúde brasileiras e continue a se expor cotidianamente ao vírus.

Notadamente, na população de menor renda encontra-se o maior contingente de negros e pardos – 54,2 % da população do Estado do Rio de Janeiro (IBGE, 2018) -, parcela da população já submetida a um racismo estrutural no Brasil, como vem sendo evidenciado e reconhecido de maneira inédita. Se ambos problemas, pandemia e racismo, representam e trazem à tona grandes chagas do país e particularmente da cidade do Rio de Janeiro, podem também indicar caminhos potenciais para sua superação, como se verá adiante, e deverão ser considerados parte inerente à retomada da cidade para o cidadão de forma afirmativa, para todas e todos os cariocas, para o interesse público e coletivo. Para isso é necessário mudar as práticas de governo, para incluir a participação social como elemento fundamental na gestão da cidade, rumo ao direito à cidade e à gestão da cidade como comum.

O domínio dos interesses privados no território

De acordo com o IBGE, em 2019, a população estimada da cidade do Rio de Janeiro era de 6.718.903 hab., representando um acréscimo de apenas 6,3 % em relação a 2010. Entretanto, assim como na década anterior, este crescimento se deu fortemente na chamada Zona Oeste da cidade, composta pelas Áreas de Planejamento (APs) 4 e 5. Estas duas regiões que, juntas, em 2000 somavam 38% da população carioca, em 2010 já superavam os 41% do total do município, sendo responsáveis por 80% do incremento populacional observado no período.

A precarização e o maior comprometimento da renda familiar com a moradia se revelam no aumento do percentual de domicílios alugados, em relação aos próprios, além da crescente informalidade, da ocupação de áreas frágeis de baixadas e encostas, e da ausência de infraestrutura adequada. Segundo dados da PNAD, nos anos de 2017 e 2018, verificou-se um vertiginoso acréscimo do número de domicílios alugados da ordem de, respectivamente, 18,8% e 8,5%, na comparação com os anos anteriores.

A Prefeitura, por sua vez, vem perdendo a capacidade de controlar o uso e a ocupação do solo urbano, em função da fragilidade de fiscalização e da ineficácia dos seus instrumentos tradicionais – legislação, licenciamento de obras, autos de infração, multas, embargos etc. -, face à expansão das atividades imobiliárias do crime organizado, em especial das milícias, que já controla boa parte do território do Município.

Se considerarmos a Zona Oeste (AP 5), e boa parte da AP 4 (excetuando apenas os bairros da Barra da Tijuca e do Joá), o controle da milícia corresponde a 68% do território e 39% da população, segundo dados demográficos de 2010; a região da Pavuna, por sua vez, parece controlada integralmente pelo tráfico, na medida em que começam a surgir “loteamentos” realizados com a autorização deste último, conforme levantamento recente contratado pelo IPP (somente a XXV RA corresponde a 3% da população e 1,5% do território). Somam-se a estas áreas aquelas ocupadas por favelas, onde é notório o controle do crime organizado em todo o território municipal. Além das regiões mencionadas acima, as outras áreas que se encontram sob o controle da milícia correspondem a mais 2% do território e a 13% da população; assim, chega-se à conclusão de que ao menos 72% do território e 55% da população estão, hoje, sob o jugo do crime organizado.

Mas isto não significa que o planejamento urbano em observância às diretrizes do plano diretor se dê nos 28% restantes do território. O modelo de gestão urbana adotado há pelo menos três décadas por sucessivos governos de inspiração liberal, pressupõe um papel do Estado primordialmente facilitador e estimulador do mercado imobiliário. Assim, o planejamento sucumbe às negociações de projetos pontuais ad hoc e aos interesses econômicos de grupos que são grandes financiadores de campanhas eleitorais. A legislação urbanística tem sido alterada pontualmente para proporcionar lucros extraordinários aos incorporadores, em detrimento da análise de impacto sobre a capacidade de suporte da infraestrutura urbana, sobre a qualidade de vida ou sobre a paisagem.

Os projetos de lei de iniciativa do Executivo, nas últimas gestões, foram predominantemente voltados a ampliar a “produtividade” dos terrenos localizados em áreas valorizadas ou com potencial de valorização, quer seja pela redução de parâmetros – como a área útil das unidades, no novo Código de Obras Simplificado – , quer seja pelo aumento do potencial construtivo – como no caso do PEU Guaratiba, PEU São Conrado e Joá, ou na construção de condomínios nas encostas, mesmo acima da cota + 100m. As diretrizes do plano diretor, assim como os instrumentos de captura de mais-valias urbanas – como a outorga onerosa que no Município de São Paulo já rendeu mais de R$ 10 bilhões aos cofres públicos -, são letra morta. Tudo alegadamente em nome da geração de empregos, mas também do combate à favelização. Trata-se não apenas da transformação da cidade em mera mercadoria, mas da decretação da falência do poder público no que tange à gestão do território.

Diante da gravidade do quadro carioca, acreditamos que será preciso, em caráter de urgência,  RETOMAR O PLANEJAMENTO E A GESTÃO DO TERRITÓRIO MUNICIPAL DE GRUPOS DE INTERESSES PRIVADOS, LEGAIS OU NÃO, PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, COMO INSTRUMENTO FUNDAMENTAL DE DEMOCRATIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO, INCLUSÃO E DE AÇÕES AFIRMATIVAS DIRECIONADAS ÀS POPULAÇÕES MAIS EMPOBRECIDAS E DE COMBATE AO RACISMO.

Ainda, as características interescalares de fenômenos como fluxos de capital e políticas públicas, todos amplamente submetidos ao capital global e às corporações mundiais e o turismo de negócios, de eventos e outros, tornaram-se um meio primordial para a rotação de recursos e investimentos no jogo global. Tais fluxos atuam fortemente no território regional, muitas vezes desconhecendo fronteiras municipais e clamando pela escala metropolitana (definida a posteriori e por critérios econômicos, urbanos e populacionais) para serem tratados de forma a impulsionar o direito ao território. A periferização e o crescimento desordenado das cidades colocam a metropolização e a regionalização das políticas públicas no centro do debate sobre a gestão dos territórios, enquanto a centralidade e o peso da capital na RMRJ demandam uma ação mais efetiva e decisiva por parte do governo local naquele âmbito.

A alarmante situação imposta ao Rio de Janeiro pelo COVID-19 evidencia e aprofunda os problemas estruturais da cidade mas permitem entrever alguns potenciais conjunturais. No que tange o desenvolvimento urbano de forma mais direta, podemos prever com certa segurança que a economia, já combalida no Estado e no município desde 2015 com o boicote institucional ao governo Dilma, se retrairá profunda e prolongadamente causando ainda menor oferta de empregos e de trabalho em geral, diminuindo substancialmente o capital de giro e a arrecadação municipal. Esses dois fatores, por sua vez, aumentarão a disputa por recursos públicos municipais, tanto externamente quanto internamente à prefeitura, entre os diversos setores de investimento e áreas temáticas.

O quadro de endividamento e desemprego da população aumentará o comprometimento dos ganhos mensais com a sobrevivência mínima e determinará o rompimento de várias relações comerciais e de serviços relativos à moradia, tais como pagamento de prestações, aluguéis (legais ou ilegais), condomínio, eletricidade, água e gás etc., remetendo mais e mais famílias para as ruas, tanto para empreender como para habitar.

Por outro lado, já se nota uma maior sensibilidade social para com a desigualdade, a segregação espacial e a falta de saídas que sujeitam os mais empobrecidos da cidade, expressa no número de grupos de apoio criados, sua capilaridade e vulto dos recursos reunidos e repassados.  Sensibilidade que pode ser sustentada e consolidada no município para subsidiar iniciativas co-gestionadas nas favelas e periferias e buscada no nível internacional para trazer recursos de entidades filantrópicas dos países desenvolvidos.

A ampliação de parcerias com o terceiro setor e os coletivos construídos durante a pandemia, deverá se fazer acompanhar do aumento da arrecadação, não só por meio da atualização dos cadastros de imóveis e do IPTU progressivo no tempo, mas também por outros instrumentos do Estatuto da Cidade. A taxação de serviços oferecidos nas Unidades de Conservação (UC) municipais e da visitação nos principais pontos turísticos da cidade também deve ser estudada. Por fim, o município deverá maximizar investimentos e apoios a favelas e periferias por meio da transversalidade de suas ações.

Do ponto de vista do desenvolvimento urbano e diante de tais demandas, tornam-se fundamentais no enfrentamento à desigualdade de direitos na cidade: a habitação social no centro da cidade e a qualidade das casas nas favelas e periferias; o desenvolvimento socioeconômico de comunidades focado em obras públicas, equipamentos públicos, redes de apoio e escritórios técnicos; a atenção aos Espaços Públicos Urbanos, oferecendo equipamentos urbanos para melhorar a vida da população com trajetória de rua. Ainda desse ponto de vista, ganham menor relevância na atualidade, mas complementam os aspectos principais trazendo subsídios e insumos: a paisagem – com sua possível exploração turística para aumentar a arrecadação -; a área portuária/central para a habitação social; e as regiões metropolitanas, expandindo as redes de apoio mútuo.

No que se refere à moradia, a cidade do Rio de Janeiro possui um déficit de três naturezas: qualitativo, quantitativo e institucional. O primeiro diz respeito à inadequação habitacional, relacionada à carência de infraestrutura e de equipamentos urbanos, às condições precárias de habitabilidade e à necessidade de regularização fundiária e urbanística. Os domicílios inadequados totalizavam 198.873 na cidade já em 2010 (Censo IBGE 2010), o que não significou qualquer política expressiva para sua melhoria nos governos municipais da última década. O déficit quantitativo é aquele que requer novas unidades e foi estimado em 180 mil unidades em 2012, quando da elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse Social pela Fundação Bento Rubião. Em 2020 o orçamento prevê investimentos de apenas R$405.744 para novas unidades, ou R$2.254,00 por unidade, considerando-se o levantamento já defasado de 2012; o descaso é evidente. O que chamamos aqui de déficit institucional expressa uma vasta inoperância, desmonte e descaso com a questão habitacional, por meio da ausência de institucionalidade, planejamento, participação e recursos a partir do desmantelamento da Secretaria de Habitação no Governo Crivella.

Os espaços públicos urbanos (EPU) ao ar livre, concentrando-se nas áreas de moradia mais abastada, muitas vezes reiteram e reforçam as dinâmicas que produzem e reproduzem a desigualdade no espaço da cidade. A má receptividade desses EPU em relação aos empobrecidos e não brancos torna mais grave a carência de espaços públicos de lazer nas periferias cariocas e premente a mudança do marco civilizatório racista que regula a fruição desses espaços. Outra grande questão nos EPU ao ar livre é sua ocupação pela população com trajetória de rua, que pode ser dividida entre os que neles trabalham regular ou irregularmente (incluindo a venda de mercadorias provenientes de atividades ilícitas) e os moradores, permanentes ou intermitentes. Por outro lado há os EPU construídos, equipamentos de uso e propriedade públicos – culturais, esportivos e de lazer, de saúde, dos transportes e educação, saúde etc. em utilização ou subutilizados que podem e devem ser utilizados/geridos para melhor atender ao quadro socioeconômico agravado e às premissas da participação e da inclusão, da cidade como comum.

O Desenvolvimento socioeconômico territorializado tem como foco os conjuntos habitacionais populares, favelas, vilas etc., contextos de alta desigualdade, onde políticas padronizadas reforçam disparidades. É preciso pensar mecanismos de participação e de incorporação de sujeitos diferenciados para que possam gerar oportunidades iguais. Segundo dados da Pnad-Ca (2018), os grupos menos privilegiados no mundo do trabalho continuam sendo os negros e pardos, os jovens, as mulheres e, de forma brutal, as mulheres pretas e pardas. De maneira geral, desde 2018 a Pnad-Ca aponta para o empobrecimento da população da cidade do Rio de Janeiro, aumentando o comprometimento de seus ganhos mensais com moradia, e para o maior sacrifício das mulheres, que mesmo ganhando menos no mercado de trabalho se tornam chefes dos domicílios, além de realizarem “jornada dupla/tripla”. Esse quadro deverá se agravar enormemente com a pandemia, considerando seus efeitos econômicos e a incidência do desemprego sempre maior nas fatias da população com menos instrução e mais periférica.

A região central/área portuária ganha relevância social a partir do binômio formado por moradia diversificada e serviços em escala de bairro e tem como foco territorial a operação urbana consorciada no Rio, batizada como “Porto Maravilha”, idealizada pelas empreiteiras Norberto Odebrecht e OAS. O contrato de concessão com a Porto Novo – constituída por Odebrecht, OAS e Carioca Engenharia – está suspenso desde junho de 2018 e o processo de revitalização pode ser considerado um fracasso. Sem moradia e com baixíssima ocupação nos edifícios comerciais construídos, a região se constitui em um “deserto urbano”, sobretudo nos finais de semana, gerando sensação de insegurança e a multiplicação de “cracolândias”, que vêm frustrando as expectativas da tão sonhada “revitalização da área portuária”.

A RMRJ totalizava, em 2019, segundo estimativa do IBGE, cerca de 13 bilhões de habitantes, dos quais quase 52% residentes na capital. Já em relação à área territorial, a participação do município do Rio de Janeiro é bem menor, equivalente a cerca de 17% dos 7.532,9 km2 da RMRJ. Entre as funções públicas e os serviços considerados de interesse metropolitano estão o planejamento integrado do desenvolvimento econômico, o saneamento básico, o transporte coletivo e o controle da poluição e preservação ambiental, mas a implementação de um governo metropolitano esbarra na atual crise fiscal do Estado e dos municípios, além de inúmeros conflitos de interesse e do histórico desinteresse da capital em se associar ao demais municípios da RMRJ na busca de soluções para problemas comuns. A cooperação intermunicipal é dificultada pela enorme disparidade econômica entre a capital e os demais municípios e pela falta um zoneamento metropolitano, fundamental para a modelagem de grandes projetos de desenvolvimento.

A paisagem e o patrimônio parecem perder relevância se comparadas às questões centrais aqui colocadas, mas o saneamento e a gestão das águas são fatores preponderantes na qualidade da moradia e como tal devem ser tratados. A eles se soma a qualidade de vida nos EPU das áreas periféricas, considerando-se que a população empobrecida merece e precisa de áreas de lazer e esportes adequadas e geridas de forma comum. Por outro lado, pode-se gerar emprego e renda associados ao turismo cultural com base no patrimônio local e nas unidades de conservação municipais desde que sem utilização de seus recursos naturais.

A cada um desses temas corresponde uma série de diretrizes e propostas de políticas públicas, visando o desenvolvimento social e econômico integrado do território de forma democrática, participativa e inclusiva, que poderá ser apresentada aqui em novos ensaios, mais propositivos.

Articulistas

  • Lucia Capanema Alvares

    Lucia Capanema Alvares

    PhD em Planejamento Regional, professora do PPGAU/UFF.

  • Rose Compans

    Rose Compans

    Doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ, arquiteta da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

  • Ricardo Gouvêa Corrêa

    Ricardo Gouvêa Corrêa

    Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.

  • Paulo Magalhães

    Paulo Magalhães

    Sociólogo

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